“法律監督”與有關機關在辦案中的“制約”是什么關系？這一問題最近又被作為檢察理論研究的重大問題很正式地提出來。可見，它是一個長期沒有解決但又必須解決好的重大問題。“監督”與“制約”都是法律上的概念，兩者都是權力運行的控制機制。《憲法》既有監督的規定，也有制約的規定，其他法律上使用的也很多，涉及檢察機關的也不少。如憲法和法律規定：人民檢察院是國家的法律監督機關。同時還規定：人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效執行法律。此外，憲法和法律還規定：監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門相互配合、互相制約。但是，長期以來，我們對監督和制約各自實質、相互聯系和區別、各自發生作用的機理把握得不是太好。特別是檢察機關，既要行使監督職權，又要發揮制約作用，而有時對某項工作是監督還是制約，還真有些說不清道不白。更有甚者，把本來是相互制約的關系當成是檢察機關的監督，用監督的辦法去做制約的事情，或者相反。實踐中時有發生兩者混淆、程序替代等情況，客觀上造成履職差誤、效果不佳、引來不滿等問題。
為了解決這些實際問題，必須在理論上正確回答“法律監督”與有關機關在辦案中的“制約”的關系問題。筆者從不同的視角試作如下解析，拋磚引玉，以期引起大家重視。
第一，監督基于對專門機關的授權，制約基于辦理刑事案件的不同分工。
“監督”其實最早起源于權力所有者對其授權或者委托行使權力者的查看和督促。權力所有者也可能建立專門的機構對行使權力者進行監督。在我國，一切權力屬于人民，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使權力，國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。檢察機關是人民代表大會產生的法律監督機關，負有保障法制統一和法律正確實施的專門職責。法律還明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關，對刑事、民事、行政訴訟活動實行法律監督等。“制約”以分工為基礎，即通過分工負責，使原先由一個機關所做的活動由幾個機關行使，各管一段，既配合又制約，防止權力專斷。如基于辦理刑事案件的不同分工，各刑事訴訟專門機關依法獨立行使職權，共同完成一個訴訟任務。就制約關系來說，分工負責是前提，然后才有相互配合、相互制約。根據憲法和法律，檢察機關與不同機關存在制約關系。如在辦理刑事案件中，檢察機關同人民法院、公安機關具有互相制約關系；在辦理職務犯罪案件中，檢察機關同監察機關、審判機關、執法部門具有互相制約關系。所以，這里所說監督和制約的運行機理是不一樣的，監督是“你辦案我監督”，是“對辦案”的監督；制約是“你我一起分工辦案互相制約”，是“在辦案中”的制約。我們說，監督不是辦案，辦案不是監督；但我們還要說，制約就是辦案，辦案就是制約。
第二，監督體現為各種監督職權，制約體現為各種訴訟職權發揮的作用。
《憲法》上的法律監督明確了檢察機關的性質，表達了對檢察機關作為一個專門機關守護法律秩序的特別期許。此外，《人民檢察院組織法》第二十條第五項至第七項規定了“檢察機關對……實行法律監督”，這些也就是該法第二十一條所指的“法律監督職權”，監督體現為具體的監督職權，屬于具體檢察權的范疇。而按照《刑事訴訟法》第三條第一款，制約是檢察機關在行使檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理案件的偵查、提起公訴等職權過程中發揮出的作用，即對偵查工作、審判工作發揮的影響作用，可能會導致其他機關行使職權發生變化。《人民檢察院組織法》第二十條中還規定：“檢察機關對刑事案件進行審查……”。這種審查，很顯然是對其前端訴訟程序的程序性審查，對其發揮制約作用。至于其在審查后所作不同處理，批捕或不批捕，起訴或不起訴，抗訴或不抗訴，制約作用更加明顯。所以，從嚴格意義上來說，法律監督是就各種監督職權本身而言，而制約是就各種訴訟職權發揮的作用而言。既然如此，為什么又總是把兩者擺在一起比較呢？這實際上要探究三個問題：一是監督和制約在權力控制機制方面，兩者有什么聯系和區別；二是實質上我們要看的是監督職權同訴訟職權的關系；三是最終還是要研究為什么檢察機關同時具有監督職權和制約作用，兩者如何協調運作。
第三，監督是主體和對象之間的單向關系，制約是辦案主體之間的相互關系。
監督是主體對對象的監督，表現為監督與被監督的關系，主體與對象角色特定，不能顛倒。制約體現為程序之間的前后銜接，相互作用和影響，各主體必須相互銜接和協作才能共同完成訴訟任務。所以，因分工產生的制約作用是相互的，猶如作用力與反作用力。為什么會有這種單向的監督關系和雙向的制約關系并存的制度設計？這同我國法律上的訴訟結構和各機關職權設置有關。在辦理刑事案件中，各有關國家機關是分工負責的，各有各的辦案環節。檢察機關在行使司法辦案職權“有所及，有所能”的范圍內，發揮制約作用。在行使司法辦案職權“無所及，無所能”的范圍上，根據法律規定，履行法律監督職責。換句話說，凡是以辦案中自身訴訟環節對其他訴訟環節發生影響和作用的，就是制約；凡是以辦案中自身訴訟環節以外的方式對其他訴訟環節發生影響和作用的，就是監督。如案件移送到檢察機關進行審查，決定是否逮捕、起訴以及開展相關的訴訟活動，是在訴訟中制約；而對公安機關的刑事立案、偵查活動進行監督，是對訴訟活動的監督。要正確認識和把握監督與制約的基本規律，兩者不可混淆。如果把制約關系說成監督關系，將使正常的抗辯變為單向的糾錯，進而打破訴訟結構平衡。如果將監督關系說成制約關系，認為只需要行使好訴訟職權就行了，怠于履行監督職責，勢必演變成假裝監督、不要監督。制約之間互為主體，可以說相互制約，但不能說相互監督。從監督與制約的不同運行機理出發，可以看出“誰來監督監督者？”的說法實際是個偽命題，對監督者的監督由授權者進行，被監督對象不能按制約關系主張反向監督權。
第四，監督和制約的領域有時是重合的，有時是單一的。
根據憲法和法律，現實中檢察機關對其他機關既有監督權，也有制約關系，根據國家權力運行的制度設計，在不同領域體現為不同的圖景，有的領域是監督和制約并存，有的是獨有監督，有的是獨有制約。比如在刑事訴訟中，檢察機關既對刑事訴訟活動實行法律監督，又承擔偵查、批捕、起訴等訴訟職權，所以，既有監督，也有制約。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機關不是起訴或應訴的一方主體，只對民事訴訟活動和行政訴訟活動實行法律監督，所以，只有監督，沒有制約。在檢監銜接中，檢察機關對監察機關只有制約，沒有監督。所以，監督橫跨三大訴訟法（《刑事訴訟法》第八條，《民事訴訟法》第十四條，《行政訴訟法》第十一條》），主要指訴訟監督（對訴訟活動的法律監督）。監督與制約重合時，要注意二者各走各道，各按規律，既抓監督，又抓制約，不能一手弱、一手強；也不能眉毛胡子一把抓，彼此混同、手段混用。如針對本應二審抗訴的案件拖至裁判生效之后，再以審判監督程序的抗訴啟動再審，雖然裁判結果可能一樣，但人為把制約的任務轉交監督來辦，既浪費了監督資源，也有損實質正義。實踐中注意監督和制約在范圍上的不同，重在把握各自不同的工作規律，運用不同的工作程序。有的人仍不切實際地把檢察機關的所有職能都說成是法律監督，忽視在某些領域（如辦理80余種職務犯罪中），按照憲法和法律的規定，實際上檢察機關對監察機關只有制約關系，沒有監督關系。有人刻意琢磨檢察機關如何對監察機關進行監督的問題，實際上走入了法律監督機關同國家監督機關互相監督的怪圈。但實踐中的問題卻是，檢監銜接中互相配合、互相制約問題沒有很好解決，甚至忽視制約作用的發揮。
第五，監督運用監督程序，制約運用訴訟程序。
監督和制約既然有各自不同的實質、規律和要求，那就要運用各自不同的程序，各走各道。三大訴訟法及相關司法解釋、制度規范等規定了比較完整的訴訟規范，有關制約關系的規范也相對比較完整，但是需要進一步完善細化，形成科學嚴密的制約體系，充分發揮其促進嚴格執法、公正司法的作用。制約是訴訟中環節接環節、程序連程序、措施對措施，各刑事訴訟專門機關依照法定職權進行對接，體現出一種鏈條式、抗辯式的訴訟樣態。因為程序法定，制約均有相應的程序后果，在程序上具有剛性，某些環節（如不起訴）甚至具有終局的效力。在監督工作規范方面，現實狀況是不完整不完善。迄今沒有專門的檢察機關法律監督法，要不要立法也有不同意見，甚至有人認為根本沒有必要制定這方面的法律。所以，檢察機關法律監督工作的基本狀況是“有職權，沒有或缺少程序”“有原則，沒有或缺少規范”。如有的是原則規范，只規定“實行法律監督”；有的是零散規范，出于立法便利而在訴訟法或其他法律中規定個別的監督內容；有的是引證規范，《人民檢察院組織法》第二十一條第二款規定，“抗訴、糾正意見、檢察建議的適用范圍及其程序，依照法律有關規定。”，但這些規定也是不完整的。黨的十八屆四中全會提出“完善檢察機關行使監督權的法律制度”。最近，中央《關于政法領域全面深化改革的實施意見》中又提出“完善人民檢察院法律監督體系”，并進而提出積極探索重大監督事項案件化辦理模式、完善重大監督案件辦理機制、推動重大監督案件專業化辦理的要求。這些都對進一步完善檢察機關法律監督體系、制度、機制提出了明確要求，真正加以落實，將有利于提升檢察機關法律監督工作的能力和水平。長遠來看，立法中應當嚴格區分監督和制約，應該“制約規范在訴訟法中規定，監督規范在監督法中規定”，最終制定專門的檢察監督法。
正確把握監督和制約的實質及兩者之間的關系，具有重大的理論意義和實踐意義。一是有利于按各自的規律辦事，提高監督和制約的水平。制約依托于訴訟，將監督與制約區分開，實質是把監督與訴訟分開。要堅持訴訟職能與監督職能適當分離、機構合理分設、工作合理分工，實現各自專業化發展。如果監督與制約混成一鍋粥，將嚴重限制提升監督和制約的工作水平。二是有利于防止兩者混淆、程序混用，避免產生不良影響和效果。就制約來說，要“整合兩項審查、突出實質審查、審查引導偵查”，準確及時查明犯罪事實。就監督來說，要推進監督規范偵查，糾正訴訟違法行為，保障偵查機關正確適用法律。三是有利于合理安排，科學謀劃監督和制約的發展。制約是程序對程序，天然具有剛性，所以，要更加注意發揮制約作用，嚴密制約體系，確保疏而不漏。隨著訴訟制度逐步健全完善，公檢法相互制約的作用發揮得更好，更多的問題會在相互制約中得到有效解決，執法司法不規范的問題也會大大緩解。在這種情況下，法律監督的領域可能會縮小，監督的內容可能會更多側重于嚴重訴訟違法，與檢察機關法律監督工作密切相關的司法人員的職務犯罪，理所應當成為監督工作的重點。
（供稿：北京市人民檢察院法律政策研究室主任 王志坤）
